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反腐创新的历史追问

时间:2011-01-26 00:05来源:未知 作者:admin 点击:

反腐创新的历史追问

 2011-01-18
清官反腐、重典反腐、运动反腐、制度反腐四种主要方式各有特色
可以说反腐怪招也是腐败重压下的一种无奈之举。数千年来,世界各国先贤仁人与腐败犯罪的斗争,大体遵循两条路线,一是通过道德建设,在道德自律上下功夫,把人的行为约束寄托在主体的道德良知上,可称之为伦理型反腐或人治型反腐;另一种路线则求助于法律制度,在权力制约和制度控制上下功夫,把人的行为约束寄托在外在的强制性规范的压力上,可称之为法理型反腐或法治型反腐。两条路径互相交叉,各有侧重,衍生出了清官反腐、重典反腐、运动反腐、制度反腐四种主要方式。这四种方式各有特色,在特定的历史条件下都体现了独特的存在价值,产生了积极的效应。然而,历史一再证明,这些反腐方式因其先天的残疾或后天的跛足,都没有达到铲除腐败的土壤、遏制腐败蔓延的目的。
清官反腐是人们最熟悉的反腐方式。千百年来,包拯、海瑞等一批批有良知的官员以其刚正不阿、秉公执法、舍生请命、除暴安民的政治品格留下了千古美名,深受世人的爱戴和称颂。清官的出现,为历代士大夫树立了道德的标杆,对于封建政权的维系和巩固,有着一定的积极意义。但封建社会的官吏,由于其剥削阶级的本性,大多贪赃枉法。清官反腐的实质是理想的人治期待,试图以一人之力对抗一个体制,挽救一个王朝,其成效不但取决于清官本人的道德、能力、地位、精力和寿命,更取决于统治者的认识和决心。在“家天下”的封建王朝,清官反腐的最终目的也是为了维护统治者的地位,是否要反腐,如何反腐,一切都要遵从统治者的旨意。这就决定了清官反腐只能是隔靴搔痒、昙花一现,不可能真正带来政治的清明和社会的公正。
面对腐败对统治秩序的侵害,历代统治者为了维护自身的利益,达到根治腐败犯罪的目的,不得不动用严刑酷法,这就是重典反腐。重典反腐以其手段的严酷,常常使许多官吏慑于刑罚的威严,不敢越雷池一步。这对于革除时弊、缓和社会矛盾、维护政权的运转,在一定时间内能起到立竿见影的作用。但血淋淋的惩罚手段可以震慑于一时,不能适用于长久。事实证明,重典肃贪决心最大、手段最残酷的明朝,仍然是中国历史上最腐败的朝代。开国皇帝朱元璋曾百思不得其解,叹曰:“吾欲除贪赃官吏,为何朝杀而暮犯?”究其原因,主要是重典反腐缺乏法律的普适性、稳定性、公平性等特点,既无法制约统治者,也无法惩罚皇亲国戚,而常常沦为政治斗争的工具。重典反腐的不彻底、不严密、不可行由此可见一斑。
运动反腐,即依靠大规模的群众运动惩治腐败的反腐方式。上世纪以来,全世界至少有96个国家先后掀起规模不等的反腐败运动,成为政治舞台精彩的一幕。国际上比较典型的反腐运动,有意大利的“净手运动”、韩国的“庶政刷新运动”等。中国比较典型的反腐运动,有20世纪50年代的“三反”、“五反”运动等。国内外运动反腐的实践表明,发动群众与腐败现象作斗争影响大,震慑力强,能对腐败分子形成巨大的打压态势,能及时遏制腐败现象的滋长,同时能引导和培养公民的自治意识和民主意识,净化政治环境和社会风气。但是,在现代化进程的大背景下,运动反腐与现代法制建设背道而驰,存在着诸多严重不足:一是难免使反腐败成为一阵风,无法保证反腐的稳定性和长期性;二是人治因素和主观随意性大,反腐“过头”与反腐“无力”并存;三是侧重于事后打击,疏于事前防范,往往事倍功半;四是降低经济效率,影响社会发展进程。正因为这些不足,运动反腐的方式往往被现代文明国家抛弃。
 
制度反腐为何也效果不佳
当清官反腐、重典反腐和运动反腐不可能从根本上惩治腐败时,制度反腐便成了人类文明由人治反腐到法治反腐的必然选择。人们不禁要问,既然制度反腐是人类反腐的经验总结和历史选择,在人类几千年的反腐实践中,历朝历代也制定过许多制度,为什么最终都因腐败而亡?改革开放以来,党和政府颁布的制度可以说不胜枚举,为什么腐败仍如此猖獗?
改革开放以来颁布的法律制度,之所以对惩治腐败的效果不佳,主要原因有三:
一是制度设计科学性待加强。我国目前的制度设计,虽然也注重权力的制约,但没有形成权力制衡的有效机制。造成这种现象,首先是因为部门立法现象的大量存在。部门立法,往往只注重本部门权力的设计,忽视本部门责任的设计,宁可设计得粗一点,不愿设计得细一些,好扩充部门的行政自由裁量权,好给部门多留一点“活动空间”。部门立法不可避免地本能地回避权力制衡机制的设计。这些由于制度设计本身而带来的问题,使制度本身充满可钻的“空子”,给制度执行者的腐败提供绝好的机会。而制度设计中的分权设计,制造出使一个人腐败变成几个人腐败的可能。其次是法律条文内容紊乱、形式分散,或见之于刑事法律,或见之于行政经济法规,或见之于部门规章制度,在反腐败斗争中难以操作,随意性强,在一定程度上影响了反腐倡廉工作的进展。正因如此,造成目前反腐败工作面临制度信誉差、制度失效的局面。
二是制度执行没有刚性。立法难,执法更难。制度的生命在于执行,再好的制度不执行,就会形同虚设,执行不到位,就会如同一纸空文。就执法需要而言,现在惩治腐败犯罪方面的法律明显滞后。现有刑法既没有对国家机关工作人员在廉洁自律方面的法律责任和义务作出特殊规定,对腐败犯罪的惩处又明显低于一般的盗窃犯罪,没有贯彻罪刑相适的原则,难以起到应有的惩戒和威慑作用。对腐败惩治不力,有认识上的原因,也有惩治不力的原因。同以上两种原因相比,有法不依、执法不严、违法不究的问题更严重。这也是我国目前查处出来的腐败案件在整个腐败案件中所占比例较少,进而导致腐败高发、多发态势的一个重要原因。
三是反腐败工作没有一部统一的纲领性法律。目前,我国防治腐败的法律法规种类繁多,各种法律、规章制度多达1200余件。但是,这些法律、规章、制度没有统一的规范要求,很多规章、制度缺乏科学论证,制度与制度之间互相抵触、互相矛盾、缺乏系统性;各反腐机构之间职能重叠,对一些具体法律条款解释不一,严重影响和削弱了法律的严肃性和权威性。要改变这一状况,建议出台一部具有纲领性的反腐败法,来协调各反腐败机构的关系,指导反腐败立法,解决反腐败机构职能交叉重叠、反腐败法律互不统属、同一案件参照法律自由度较大等问题。
综上所述,要提高反腐倡廉制度的执行力,必须提高制度的质量和执行的刚性。科学反腐制度是政治制度的重要组成部分,涵盖了政治、经济、法律等方方面面。基于对人性的缺陷、权力的滥用和利益的催化三个关键因素的限制,世界各国从加强对人的教育、对权力的制衡和对个人财产的监督等,建立了一系列预防和惩治腐败的制度。特别是在权力制衡和个人财产监督上,一些发达国家以其源远流长的法理传统,不断丰富完善,形成了一整套比较成熟的权力制约模式。如家庭财产申报制、金融实名制、公民信用保障号码制等经济社会管理制度。此外,芬兰、瑞士、英国、德国、新加坡、韩国等国,也都形成了具有各自特色的反腐败机制。这其中既包括直接打击腐败的反腐制度、反腐机构,也包括与之配套的辅助性制度。这些制度的组合运用,对于政治权力的制约和腐败犯罪的预防惩处,起到了至关重要的作用。
 
(《人民论坛》,2010年第11期(上),王明高/)
 
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